做强养老事业 实现老有所养

近年来，市委、市政府高度重视养老服务工作，金龙书记、安顺市长多次主持召开会议，研究推进首都养老服务工作；德印主任指示将居家养老列入立法计划，推动《北京市居家养老服务条例》出台，并连续多年将养老议案列为一号议案；吉林主席将养老提案列入协商办理议程，由主席团集中督办。市相关部门和各区政府采取有力措施，积极推进养老工作创新发展，多项工作走在了全国前列。

一、养老产业发展现状

“十二五”期间，北京市坚持“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针，从首都地位和人口老龄化发展趋势、特点出发，深化改革创新、强化政策创制、完善体制机制、巩固基层基础，各项工作稳步推进，养老服务和保障水平显著提升。

（一）顶层设计不断加强。坚持“9064”养老工作整体布局，适时调整老龄工作的重心和重点。特别是2014年以来，着眼于90%的老年人选择居家养老，将80%的资金投入到居家养老服务体系的构建中，围绕这一总体布局，本市加大了老龄政策法规的创制力度，市人大制定了全国第一部居家养老方面的地方立法《北京市居家养老服务条例》，市政府出台了《加快推进养老服务业发展的意见》，各有关委办局制定了养老照料中心建设三年行动计划、养老助餐服务体系试点建设方案、社区卫生服务机构支持居家养老服务的指导意见、居家养老护理员培训工作通知等配套政策，各区政府制定了落实措施，老龄事业发展的政策法制基础更加坚实。

（二）老年人福利待遇不断提高。企业离退休人员平均养老金、城乡居民基础养老金、城乡居民福利养老金年均增长10%以上。老年人医疗保障、社会救助、高龄津贴、计划生育家庭奖励扶助补贴等各项制度不断完善，社会敬老优待形成系列政策，老年人的保障和福利水平不断提高。

（三）多样化养老服务需求得到有效满足。全面实施居家养老（助残）服务“九养”政策，建立居家养老（助残）服务补贴制度。改善社区养老服务条件，建设154个街乡镇养老照料中心，发挥辐射社区居家养老服务功能。通过发放建设补贴、运营补贴、税收减免和水电气暖居民用价优惠等政策，加大对社会办养老机构的扶持力度。启动了公办养老机构改革，提升了机构养老服务能力。“十二五”期间，全市养老床位总数由2010年的7万张，增长到2015年的12万张。鼓励、引导企事业单位和社会组织加快发展养老服务，新成立了老龄产业协会、养老行业协会、社区服务协会等一批专职从事养老服务发展的社会组织。发展养老服务单位1.5万家，养老机构70%实现了社会化运营。社会资本投入养老行业热情高涨，养老服务水平不断提升，老年人多样化养老需求逐步得到满足。

（四）发展的基层基础更加坚实。进一步完善了老龄委工作制度，强化了市老龄委对全市养老服务发展的组织领导和统筹协调。市政府设立了养老服务大额专项资金，五年来市财政投入达50多亿元，重点支持养老服务发展。加强了人口老龄化国情市情教育，大力弘扬社会尊老敬老优良传统，全市命名“孝星”4.5万名。丰富老年人精神文化生活，在电台、电视台开通老年人栏目，专门成立了维护老年人合法权益的组织和机构。“十二五”以来，本市统筹推动老龄政策、规划、制度的调整完善和落实，各项目标任务基本完成，老年人社会保障水平不断提高，首都特色养老服务体系基本建立，老年人精神文化生活更加丰富，老年人合法权益得到切实维护，老龄工作基层基础更加坚实，老龄事业实现跨越式发展。

二、北京市人口老龄化形势与挑战

北京市从1990年进入人口老龄化社会，当前正处于中度老龄化时期，人口老龄化体现以下特点。一是规模大。截至2015年底，全市60岁及以上户籍老年人口约315万，占总人口的23.4%，人口老龄化程度居全国第二位。全市常住老年人口340.5万，占常住人口总数的15.7%。二是增速快。全市平均每天净增500余名60岁以上老年人，净增120余名80岁以上高龄老年人。预计到2020年，全市户籍老年人口将超过380万，常住老年人口将超过400万。三是不均衡。城六区老年人口占全市老年人口的2/3，老龄化程度（老年人口比例为23.5%）高于10个郊区（20.1%）。

“十二五”时期，全市常住老年人口从2011年的268.5万增加到了2015年的340.5万，五年增加了72万，平均每年增加14.4万，其中2015年增加了18.9万。这种增长预计将要持续到2040年，届时全市老年人口将达到600多万的峰值，占总人口的三分之一，且持续高位保持几十年，我市面临严峻的人口老龄化形势。

人口老龄化对经济发展、社会保障、社会服务等各方面将产生深远的影响。一是劳动适龄人口比重下降，影响劳动力的有效供给；北京常住人口老年抚养比持续上升，从2010年的15.9%增长到2015年的21.1%，加重了劳动年龄人口负担。二是由于扩面征缴空间收窄、享受待遇人群增加、待遇刚性增长和人口老龄化加剧，社保基金支撑能力面临严峻考验。三是家庭规模小型化，高龄、失能、失智、失独、空巢等特殊困难老年人逐年增加，给家庭和社会带来巨大的养老压力。

三、北京市养老服务供给情况

2013年，北京市与国务院同步起草《关于加快推进养老服务业发展的意见》，并在省市政府层面率先出台。按照国务院和市委、市政府要求，近年来，我们紧紧围绕以“居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充”的社会养老服务体系建设，加快发展养老服务业，取得了明显成效，实现了“四个转变”，即由单纯的养老事业转向发展养老事业和产业，由机构养老全面转向社区居家养老，由9064割裂状态转向机构和社区、居家融合发展，由政府主办为主转向养老服务业社会化、产业化发展。

（一）统筹发展居家、社区和机构养老服务

1．大力发展居家养老服务。鼓励和引导社会力量进入养老服务领域，采取项目申报的方式对公益性、公众性项目以奖代补，重点培育与老年人居家生活紧密相关的老年餐饮、康复护理、养老家政、社区便民、健康科技、文化教育、网络信息、老年用品等8个行业，扶持有专业规模的养老服务商开展连锁经营，就近提供社区和居家养老服务。截止2015年12月，共发展服务单位14817家，依托北京市96156社区服务热线对服务单位进行监督。2015年，在东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山、房山、顺义8个区开展了养老助餐服务体系试点建设工作，市级安排资金4495万元，给予每个试点区一次性项目补助支持，主要用于支持装修改造、配置设备设施、老年膳食研发等方向，连续支持三年。

2．积极构建社区养老服务平台。创新社区养老服务运行机制，强化社区服务中心、养老照料中心资源统筹作用，使之成为支持居家养老服务、组织养老服务商进入家庭和社区的集成中心和运行枢纽。2015年2月市政府印发《北京市居住公共服务设施配置指标》，增设养老助残服务、社区卫生服务等指标，明确在社区分别建立托老所和老年活动场站。自2014年开始，全面调动包括政府和社会力量在内各类资源，建设了被群众幸福地称为“街坊养老院”的街乡镇养老照料中心，打造区域养老服务平台，实现机构、社区和居家三类养老服务相互依托、资源共享、融合发展。市民政局会同相关部门制定了6个政策文件，同时明确给予养老照料中心设施建设支持和购置设备补贴，最高补助标准450万元。2014年、2015年，已建设了154个养老照料中心。对养老照料中心辐射社区开展服务投入资金5720万元，支持286个分项目建设，不断丰富居家养老服务供给，及时满足老年人的迫切需求。

3．鼓励扶持社会力量建设养老机构。北京市确定了养老机构建设科学化、投资主体多元化、服务对象公众化、管理服务标准化的“四化”发展思路，加快养老机构发展。通过增加土地供应、资金补助、落实税费政策建立项目审批“绿色通道”等途径，加快养老机构建设。截至2015年底，北京市投入运营的养老机构449所、正在建设中的养老机构108所，全市养老床位达12.3万张（含在建），其中公办养老机构221所、床位44113张；民办养老机构228所，床位79117张。深化公办养老机构改革。2015年2月份，市政府办公厅出台《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》，市民政局联合相关部门印发了《公办民营管理办法》、《公办养老机构入住及评估管理办法》、《公办民营合同范本》等配套文件，逐步对公办公营养老机构进行体制改革，将新建养老机构交由社会力量运营管理。截至目前，全市214家公办养老机构，已有101家实现了公办民营，占47.2%。全面实行养老机构综合责任保险补贴，市财政补贴保费80%，养老机构自负20%，有效降低养老机构责任风险。加强民办养老机构政策创制与落实工作。破解养老机构设立许可瓶颈，北京市针对在2013年底已运营开业的400家养老机构中有近80%因缺少房产证和消防证难以获得设立许可证的问题，北京市民政局会同发改委等10部门联合下发了《关于进一步推进本市养老机构和养老照料中心建设工作的通知》，对无房产证和土地证的现有养老机构，由区县民政部门针对具体情况进行核实，并委托社会专业机构出具实地勘测的建筑物实际面积、结构和安全度的房屋检测报告；同时由市民政局按照“一事一议”的方式对建设项目进行审核，并出具养老机构使用用途的认可证明材料，市住建、消防等部门将依据民政部门的认可材料，给予其相关审核或审批意见，使无房产证和土地证的现有养老机构，在保证自身安全运营情况下，重新获得养老机构设立许可，确保了养老机构的健康发展。加强养老机构行业安全监管。市民政局联合市公安局消防局、市安监局定期对养老机构开展专项安全治理，建立行业安全监管机制，不断通过密集地排查消除安全隐患，通过专业的督导加强整改，指导帮助养老机构建立和完善安全管理制度，配齐安全设施设备，并通过组织各类专业培训不断提升养老机构的安全管理能力，确保行业稳定。

4．积极推进医疗卫生与养老服务相结合。市民政、卫生、人力社保等部门建立了联合指导和协调会商机制，优化医疗机构设置、医保定点资质审批。2014年7月，市人力社保局出台《关于做好养老机构和养老照料中心建设医疗保险服务保障工作的通知》，对社区卫生服务机构在养老机构（养老照料中心）内设置的分支医疗机构申请纳入医保定点的，建立“绿色通道”。2014年10月，市人力社保局对养老机构内设医疗机构在认定政策上予以倾斜，其不受距离现有定点医疗机构远近、也不受执业时间长短限制，优先纳入医保定点医疗机构范围。2015年8月份，有37家养老机构内设医务机构通过此渠道被批准定点，使全市具备医保定点资质的养老机构达到73家。目前，养老机构经批准设立医务室的95家，纳入医保定点单位的73家，引入医疗分支机构或待卫生执业许可的55家，与就近医疗机构建立医疗保障协议和绿色通道的260家。在社区，建立基层卫生服务机构与老年人家庭医疗契约服务关系，提供家庭医生式服务，实现老年人基本公共卫生服务多元化。

5.建立健全基本养老服务制度。2013年，北京市提出建立基本养老服务制度，对城市特困、农村五保、低保、高龄、失能、失独等特殊困难老年人，由政府给予相应的福利服务保障。对低保家庭失能老人入住定点养老机构提供每人每月1100元的补贴。建立经济困难的高龄和失能等老年人护理服务补贴制度。将第五社会福利院改造成专门保障失独家庭中的失能或70岁以上老年人入住的养老机构。为7万多名经济困难的老年人购买意外伤害保险，为3万多名空巢老人安装紧急医疗呼叫器和烟感报警器，为3000多名高龄困难老年人发放慰问金。为15万名失智老人配发防走失智能手环。

6.探索开展长期护理保障工作。一是研究建立经济困难的高龄和失能等老年人护理补贴制度。北京市为落实财政部、民政部、全国老龄办《关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》，2015年，在四类功能区中分别选择西城、海淀、朝阳、顺义、密云五个区县开展试点工作，投入市级补贴资金6000万元和评估资金4000万元，对试点区县2万名老年人开展失能状况和服务需求评估，拟对符合条件的经济困难的失能老年人给予每人每月不低于300元的护理服务补贴，给予经济困难的高龄老年人每人每月100元的护理服务补贴。在试点基础上，今年正在研究建立经济困难的高龄和失能等老人护理补贴制度。二是支持开展政策性长期护理商业保险试点工作。海淀区民政局与中国人寿保险北京公司签署协议，通过引入商业保险，借助其市场运作优势，采取政府补贴和个人缴纳的运营模式，为海淀区失能老人提供长期护理保障。对于已经出现失能情况的老年人，可一边缴费一边依据投保情况享受护理服务，政府承担一定费用。三是由市金融、保监、民政、财政等部门组成工作组，启动长期护理保险政策研究。

（二）健全完善养老服务发展支持政策

1．完善资金支持政策。自2011年起，北京设立了为期5年、年均5.2亿元市级养老服务事业发展专项资金。从2015年开始，市财政进一步加大对老龄事业资金投入保障，年度投入达10.8亿元，增量资金全部由一般公共财政预算安排。2016年，初步安排预算达11.9亿元，资金由彩票公益金预算、民政事业预算、残疾人事业预算等综合统筹保障，并进一步优化支出结构，提高投入效益。发挥政府资金的引导放大作用，吸引社会资本投资养老领域。积极支持社会办非营利性养老机构建设，将一次性建设补助标准提高到每床4至5万元，运营补贴提高到每床每月300至500元；通过市政府投资补助带动社会投资近3亿元，新增养老床位3800余张。仅2014年，政府投入建设街乡镇养老照料中心建设补助资金2.4亿元，撬动社会直接投资20多亿元。

2.完善土地供应政策。自2013年起，北京市率先实现将养老设施用地纳入国有建设用地供应计划，将养老设施用地指标单列，并明确了区县供应计划指标。出台了《北京市国土资源局关于北京市盈利性社会事业用地竞争出让的意见》、《北京市国土资源局关于利用存量资源发展养老等重点领域土地利用实施细则的意见》等政策性文件。2013—2015年，在国有建设用地供应计划中单列养老设施用地计划指标260公顷，并根据各区县实际情况落实到具体地块。

3.完善税费优惠政策。北京市地税局及时转发了有关养老服务政策文件，提出措施，落实国家支持养老服务业发展的税费政策；养老机构用水、用电、用气、供暖价格已统一按照北京市居民生活类价格标准执行；

4.完善人才培养和就业政策。北京市建立了养老服务教育联盟，已有6所高职院校开设老年服务与管理专业，10所中职学校新增护理、康复、助残等相关专业；建设养老护理员培训基地4个，养老护理员职业技能鉴定所1个。将北京市养老服务职业技能培训学校委托给具有养老服务培训实践经验丰富的乐成老年事业投资有限公司举办，实现养老服务职业技能培训社会化。自2011年印发《关于加强养老护理员培训管理的通知》以来，累计举办养老护理员培训班59期，培训养老护理员10736人；有11231名养老护理员通过职业鉴定；养老机构在职养老护理员5158人，持证上岗率达87%。为提高居家养老护理员服务水平，加强职业化管理，2015年，还试点加强面向居家的养老护理员培训，重点培养一批具有职业素质、专业知识和技能的居家养老服务工作者，经培训考核并获得结业证书的，培训机构可按1500元/人获得培训补贴。

（三）积极推进养老服务工作改革创新

1.通过顶层设计，推动居家养老服务法制化。2013年，制定《关于加快推进养老服务业发展的意见》和《关于加快本市养老机构建设的实施意见》后，将养老服务业80项重点任务分解到市政府各有关委办局。2015年1月，北京市人大十四届三次会议审议通过《北京市居家养老服务条例》，界定了居家养老服务的内容和范围，细化了政府、社会、家庭的职责，完善居家养老服务在设施、社会保障、医疗卫生和人才等方面的保障制度，为依法解决居家养老问题提供了法制保障和政策导向。2015年，为贯彻落实《北京市居家养老服务条例》，市政府主管副市长与相关部门签订了责任书，将任务分解到各有关委办局。将推进养老服务发展相关内容纳入本市正在起草的“十三五”规划纲要，并开展市级重点专项规划《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》的编制工作，即将于近期出台。

2.以需求为导向，加强养老服务信息化建设。引入市公安局人口数据库、殡葬信息数据库，建立北京市养老服务与信息管理平台建设。2015年起在全市推行养老（助残）券“券变卡”工程，将纸质养老服务券转为芯片北京通养老服务卡，使老年人能便捷享受为老服务，服务资金结算时间由90天缩短为2天。同时，推进老年优待卡变养老助残卡工作，融入公交一卡通功能，逐步具备乘坐公交计数、游览公园计数等功能，对老年人出行线路、时段分布等情况进行智能分析，实现养老服务精细化、精准化管理。采用数据库信息管理技术，建立了一个适合养老服务特点的业务管理系统，重点加入行业监管功能，搭建了适合养老机构行业监管的基础信息平台、日常管理应用和服务管理应用，推动了养老服务行业监管的科学化、高效化、智能化。

3.坚持试点先行，开展了养老服务业综合改革试点工作。在西城区、朝阳区率先开展试点工作，申报为全国首批试点，联合市级相关部门与示范区在财政、金融、用地、税费、人才、技术及服务模式等方面制定促进养老服务发展的政策措施，开展先行先试。开展为老服务技术创新工作，积极推进市第一社会福利院、大兴区新秋老年公寓作为民政部远程医疗和物联网试点单位。西城区组建了“养老服务业综合改革试点工作领导小组专家团”，通过区人大开展了养老服务专项执法检查，制定了《西城区公建养老机构入住标准》、《关于对社会力量兴办养老机构实施以奖代补的通知》等政策。着力通过综合改革试点，破除城市功能核心区在养老服务业发展的体制机制约束和政策障碍，推进养老服务社会化、产业化发展。朝阳区成立了以区委书记和区长任双组长的试点工作领导小组，建立了全区养老服务业综合改革对口联系工作制度，并测算了试点所需资金，为综合改革试点提供财力保障，推进养老服务社会化、产业化。2016年，根据试点建设进展情况，决定将试点范围拓展到东城区和海淀区，并由市财政安排专项经费，支持试点区面向居家养老探索经验，其中海淀区重点探索长期护理保险制度。

4.积极发挥组织协调作用，推进养老服务标准化、规范化进程。北京市民政局强化与有关部门和社会组织的合作，合力推进标准化建设。与市质量技术监督局建立协作机制和定期会商制度，联合制定出台了《养老服务机构标准体系》、《养老服务机构院内感染控制规范》、《养老服务机构服务质量星级划分与评定标准》等16个地方标准，初步建立起养老服务标准体系，并致力于标准化长效机制实施，提升了全市养老服务行业水平。在社区养老服务方面，市规委编制了《社区养老服务设施设计标准》和《居住区无障碍设计规程》两项北京市地方标准和《关于住宅适老性规划设计的有关意见》，进一步改善老年人居家和社区养老条件。积极发挥社会组织作用，成立了北京市老龄产业协会和养老服务行业协会，在行业监管、标准制订等方面发挥协助政府、服务会员、引领行业的作用。

5.以市场为导向，积极推进老龄产业发展。研究起草《关于促进老龄产业发展的指导意见》，拟以政府名义发文，进一步鼓励社会投资，激发市场和社会活力，促进老龄产业重点领域建设。工商行政管理部门进一步规范居家养老服务机构工商登记手续。旅游部门加强旅游人才培养，开发老年旅游产品和线路，提升老年旅游服务品质。国有资产管理部门组织市属企业沙龙，搭建企业交流、合作、发展平台，专题研究养老产业发展。财政部门代表政府出资2亿元，支持建立老龄产业引导基金。

6.促进京津冀养老服务协同发展。一是加强自身基本养老保障服务的供给和培育，在财权、事权职责内就地解决供给不足问题，推动城区建设社区型、小型化、驿站式养老服务设施，满足老年人就近养老、就地服务的需求，严控中心城区建设大型养老机构。二是推进养老服务京津冀协同发展、实现多赢。推动实现京津冀区域内老人“旅游养老”、“候鸟式养老”，满足老年人多样化、个性化养老需求。积极与河北、天津民政部门协调沟通，鼓励养老服务企业走集团化发展道路，扶持中小型养老服务企业在京津冀区域特别是北京周边地区连锁经营。目前，市人力社保局正在河北三河燕达医院试点医保政策互通；首钢集团曹妃甸产业园区正在筹建养老服务产业园区，吸引国内外特别是京津冀区域内知名养老服务企业入驻。北京市第一社会福利院已经与河北省涞水县合作输出养老服务技术，合力建设“祖冲之小镇”养老社区；北京市民营企业中标集团正在河北高碑店地区建设大型养老机构，市民政局准备对其探索试点享受养老床位运营补贴、医疗医保政策互联互通的途径。

四、北京养老服务发展面临的困难和问题

在发展养老服务业上，虽然做了大量工作，建立了养老服务体系和保障机制，基本养老服务提供相对充足，养老服务产品逐步丰富，但由于养老服务市场有效需求不足，老年人的消费能力有限，公众对养老服务产品的认可程度不高，消费欲望不强，导致市场动力不足，整体养老服务业还处于起步阶段。主要有以下几方面表现：

（一）法律法规不健全，市场秩序有待建立和完善。在养老服务领域，现有的法律法规还比较单薄，现在主要以国家的《老年人权益保障法》为主。北京市虽然出台了居家养老服务条例，但在养老服务业涉及的很多行业领域还没有法律规制，在行业监管上缺乏有力的约束市场主体、规范行业行为的地方性法规。例如在消防方面，《消防法》以及2015年5月1日正式实施的住建部《建筑设计防火规范》，第5.4.4条明确规定：老年人活动场所宜设在独立的建筑内，且不应设置在地下或半地下；当采用一级、二级耐火等级的建筑时，不应超过3层；采用三级耐火等级的建筑时，不应超过2层；采用四级耐火等级的建筑时，应为单层；确需设置在其他民用高层建筑时，不应超过3楼，同时相对整栋楼的疏散通道，养老院需要另外设置独立的安全出口和疏散楼梯。这一规定缺乏与行业业务有效沟通，未能针对行业特点，相对简单地规定了养老机构消防设施标准和接收老年人入住的层高限制，个别并非必要和唯一选择的标准要求，有可能使许多养老机构尤其是已建成老旧机构设施因改造成本过于高昂，无法达标；新建养老机构受制于建设成本与场地规模，难以做到，直接影响了养老服务业的发展形势。在养老机构管理上，需要根据民政部2013年新颁布的《养老机构许可办法》和《养老机构管理办法》对北京市的地方法规进行修订完善，对会员制管理、小微养老企业的法律地位、家庭养老床位是否合法、养老组织规范命名等问题进行法规上的明确。在居家养老和社区养老服务方面，老年人需要全方位的健康管理和更便捷的上门服务。但现行的《执业医师法》和《护士条例》均要求医护人员在所注册的执业地点依法执业，上门开展诊疗服务与现行法律法规存在矛盾。在社区居民住宅举办小型化、家庭式养老机构或托老所以及为老旧住宅加挂电梯，与现行《物权法》关于“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”以及《物业管理条例》的有关规定存在不可调和的矛盾，举办托老所或加挂电梯困难极大。

（二）资源统筹力度不足，养老设施利用率有待提高。在养老机构建设上，“十二五”期间，全市养老机构由2010年的396家67018张床位增至2015年开业运营449家、12.3万张床位（含在建），床位增长近一倍，目前百名户籍老人拥有床位已达3.9张。由于养老机构运营周期长，利润回报率相对较低，机构运营和管理服务能力差别较大，地区发展不均衡，新增的床位尚有部分需逐步入住，造成了资源尚未得到充分利用。同时，社区养老服务设施，尤其是城区资源极为紧张，部分社区甚至没有养老服务设施；已有的部分养老服务设施，也因支持政策不健全，运营模式不明晰，为老服务功能未能充分发挥。

（三）市场供需不平衡，产业环境有待进一步优化。随着政府产业政策的强大引导，社会资本开始纷纷关注和进入养老服务市场。但在养老服务上，政府多年来沿袭行政手段，通过社区服务中心、社区卫生服务中心、96156社区服务热线、老年福利服务星光之家、残疾人温馨家园、社区文化服务站、市民学校、老年活动站、法律服务站、党员活动室等等方式，以满足居家老年人的一些基本服务需求，多头投入，多头管理，多管齐下，与市场还没有形成有效的资源对接。北京市这两年开始的养老照料中心建设，旨在建立一个有效的政府与市场资源对接平台，满足社区多元化、多层次的居家养老服务需求。从目前养老照料中心的运营情况看，居家服务有效需求不足，居家老年人对这些居家服务持观望态度，购买力和消费意愿过低，也使得部分照料中心的集中照料服务大于居家照料服务。

（四）产业集约化程度低，规模效应需要进一步发挥。近几年北京的养老服务业虽然在发展速度和规模上取得了显著成果，但市场供应主体结构上，还是以中小规模的服务提供商为主，具备一定专业水平和运营规模的连锁化、集约化经营养老服务品牌还比较少，产业链条也比较短，大部分以单一服务结构为主，服务范围窄，服务水平参差不齐，规模效应不明显。以2014年5月统计数据为例，北京市经营范围中含有“家庭服务”、“养老服务”等经营项目的企业约5.4万户，但是全市登记养老产业投资（管理）企业只有103户，大量从事运营的是没有进行养老产业投资（管理）登记的企业。另外，养老服务新职业、新领域缺少顶层设计，养老服务职业体系尚未建立，专业服务水平较低。

五、“十三五”老龄事业发展目标

到2020年，建成较为完善的社会养老保障体系，老年人基本生活保障更加有力。构建多层次的社会养老保障体系，老年人多样化的养老服务需求得到满足。形成共建共享的老龄社会管理体系，全市老年人有更多获得感。创建基本完备的老龄政策法规体系，老龄事业发展基础更加坚实。

（一）社会养老保障体系更加完善。五项社会保险基金收缴率保持98%及以上，城乡基本社会保险实现应保尽保。老年人养老保障和医疗保障待遇进一步提高，老年人社会福利和社会优待工作进一步增强，老年人消费能力大幅增强，生活水平不断提高。

（二）社会养老服务体系丰富多样。养老服务社会化、产业化、体系化、信息化发展更加充分，服务类型较为丰富，服务供给相对充足。《北京市居家养老服务条例》得到全面贯彻落实，社区养老服务进一步完善，居家养老幸福工程初具规模。养老机构床位潜能充分发挥，服务能力进一步提升，各类老年人按需住得进、住得起。养老服务市场全面放开，京津冀养老服务协同发展机制基本形成，养老服务业成为首都服务业新的支柱。

（三）老龄社会管理体系共建共享。老龄工作体制机制更加顺畅，工作力量逐步加强。涉老企业发展壮大，养老服务社会组织发挥重要作用，政府通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给的机制更加成熟，管理监督机制更加完善。家庭养老功能得到增强。老年人参与社会发展更加充分。

（四）老龄政策法规体系更加完备。完成首都应对人口老龄化战略研究，制定应对人口老龄化的政策措施，养老与经济、医疗、社会、文化、家庭等相关领域的政策相互衔接，体系化的制度安排初步形成，首都老龄政策体系基本完备。

六、下一步工作打算及有关意见和建议

（一）加强立法，完善相关制度。一是理顺养老服务工作的统筹发展机制，解决政出多头、资源分割、政策碎片、制度零散、管理缺失，解决“医养结合”等各部门资源在养老服务领域畅通融合问题，建立健全统筹协调机制，更多地赋予民政部门在养老服务业发展方面的职权，同时，督促发展改革、商务等经济部门要更好地担负起养老服务产业培育、发展的职责；二是加强养老工作立法，针对社会反映比较突出的社区照料机构建设、养老服务行业许可与监管，研究出台相关法规规章。三是建立养老服务质量监控体制机制，明确责任主体和监管主体，对各门各类养老服务行为进行规范，服务质量进行监控。四是建立统一的资金补助制度。打破现有企业经营性质的养老服务机构无法得到政府投资的限制，探索利用养老服务投资引导基金等方式，将政府投资补助延伸至企业化养老机构中，充分发挥政府投资杠杆放大效应，引导企业参与到养老服务体系建设中。五是建立养老服务职业体系，加快养老护理员人才队伍建设，引导各类教育机构设立和扩展与养老服务相关的学科；养老护理员等养老服务人员应参照民非教育中的教师、医疗机构中的医生、护士等培养、晋升等方式，促进养老服务人才队伍的稳定和发展。

（二）调整政府养老资金投向，提高使用效率。一是向社区和居家养老倾斜。建立符合社区和居家养老服务发展需要的公共财政投入增长机制，逐步实现资金投入与人口比例相协调。完善市、区财政体制，对现行资金渠道进行全面梳理和系统整合；支持发挥各区政府的主体责任，实现事权财权相适应，逐步解决资金管理碎片化问题。二是向需方倾斜。当前的养老服务业政策主要以补供方为主，引导了一大批市场主体进来，但如果不及时刺激市场需求，将导致前期的产业投入低效率甚至浪费。因此，需要加大居家养老服务补贴，引导和鼓励老年人进入养老服务市场，培育和开拓养老服务市场，增加市场第一动力。

（三）调整政策导向，明晰养老服务需求定位。养老服务政策的导向要进一步明确，首先政府要守好底线、保证基本，切实保障高龄、失能、经济困难老年人的基本公共养老服务；其次要巩固和发挥家庭的养老服务功能，消减计划生育政策带来的家庭养老功能弱化的影响，通过社区建设和服务积极支持家庭发挥好养老服务功能；第三是建立健康有序、公平竞争的市场环境，引导社会力量以需求为导向为社会各类老年群体提供多层次、多元化、优质便捷满意的服务，丰富养老服务产品，满足多样化需求。

（四）实施居家养老幸福工程。一是打造养老助残服务“金卡”。二是完善养老助餐服务体系。三是提升养老照料中心辐射能力。四是做实社区养老驿站。五是建立应急救援服务网络。六是开展适老性社区和家庭设施改造。七是实施关爱老人“五个一”。